Por Gabriela Campillo y Cristóbal Pérez / Foto de portada (G. Campillo): Los miembros del comité de Allegados Salvador Allende protestan afuera del Minvu y el Serviu Metropolitano.
“Les recuerdo que el plazo máximo para pagar el almuerzo de Navidad es este viernes cuatro”, dice con autoridad Jacqueline Méndez (50), presidenta del comité de allegados Salvador Allende de la comuna de La Granja. “¿Puedo pagar el lunes?”, pregunta una mujer. “Yo le pago y de ahí arreglamos”, sugiere Raúl Abarca (60), pareja de Jacqueline. “Puta que es genio”, responde la mujer agradecida, desatando las risas de los asistentes.
Es lunes, y como todos los lunes hay reunión del comité. “Como todos los lunes hace nueve años”, asegura Jacqueline, quien junto a Raúl fundó el colectivo en marzo de 2006 en el que hoy participan 103 familias. El almuerzo de Navidad es una de las actividades que el grupo organiza para fortalecer sus lazos, junto a las porotadas y asados que hacen en el terreno donde algún día estarán sus casas.
Jacqueline y Raúl, hace un año y medio, viven de allegados en la casa de los padres de ella, junto a 13 personas más. “Mi hijo duerme en una pieza con su pareja y sus dos hijos”, dice la mujer, que hace nueve comenzó con su familia el camino hacia una casa propia. Después de juntar todos los documentos necesarios, el comité postuló al Fondo Solidario de Vivienda I, el subsidio creado en 2005 para el 20% más vulnerable del país que se implementó durante el primer gobierno de Michelle Bachelet.
Raúl Abarca dirige la reunión del comité de allegados Salvador Allende de La Granja, que se reúne cada lunes hace nueve años, desde que postularon al Fondo Solidario de Vivienda I. Foto: Cristóbal Pérez.
Sólo en la Región Metropolitana 2.950 de los subsidios que las familias obtuvieron en 2007 no han sido pagados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (ver documento de Transparencia, Serviu RM). El Minvu asigna los beneficios a las familias cuando estas cumplen con todos los requisitos, pero transfiere los fondos sólo cuando la propiedad está lista, entregada e inscrita en el Conservador de Bienes Raíces, quedando pagado el subsidio cuando la familia recibe las llaves de su nuevo hogar.
De los 17.251 subsidios que se adjudicaron en 2007 a las familias más vulnerables, dentro del 17% que no ha sido pagado podría haber beneficios vencidos, a los que las familias renunciaron o que siguen vigentes. Pero el gobierno no sabe cuál es el detalle. “Ese registro no lo llevamos a nivel central”, indica Darío Oyarzún, arquitecto de la División de Política Habitacional (DPH) del Minvu, entidad responsable de los subsidios.
El Serviu tampoco maneja esa cifra. “Puede que no todos estén vigentes o puede que todos estén vigentes”, admite Marisol Reyes, jefa del departamento de Aplicación de Subsidios del Serviu Metropolitano y agrega: “Es que eso es uno a uno. Yo no tengo una base disponible que me diga, por rut, el estado de vigencia del subsidio. Eso está en el sistema a nivel nacional, y para eso hay que pedir reportes. El ministerio podría generar ese dato. Nosotros tenemos planillas, pero no tenemos sistema”. De todas formas ella asegura que el Serviu sabe cuántas personas esperan su casa desde 2007, pero dice que no pueden dar esa cifra, porque: “habría que levantar esa información y eso no se demora un día”.
— ¿Marisol, cómo se implementa una política habitacional sin saber a cuánta gente afecta?
—Es que eso ya es materia de la División de Política Habitacional del Ministerio. Ellos son los que hacen estudios más específicos respecto del comportamiento de un programa, del diseño de una política habitacional y de la evaluación. Nosotros somos un servicio que ejecuta los programas habitacionales y estamos divididos en nuestras tareas. Uno puede sacar ciertas cuentas, pero quien realmente tiene hoy día los programas, la ejecución, control y seguimiento es la División de Política Habitacional.
“Son los casos que requieren financiamiento a nivel central sobre los cuales nosotros sí tenemos conocimiento. Los que se resuelven a nivel regional, no llevamos registro”, explica Darío Oyarzún, que trabaja en esa división y aclara que el Minvu sólo conoce los proyectos que requieren financiamiento adicional solicitado por los Serviu.
César Barrientos, director de Desarrollo de Hábitat de Techo Chile, es crítico de la política de vivienda implementada por el Minvu y el Serviu. “Tienen pocos registros. Hemos pedido información y para ellos es un problema, porque no tienen sistematizados sus datos; y son datos básicos, como los metros cuadrados que tienen las viviendas, por ejemplo. Esto quiere decir que no están evaluando mucho cómo lo están haciendo o los resultados de las políticas que están generando”, explica Barrientos.
Jacqueline Méndez vive de allegada en la casa de sus padres, con su marido y otras 13 personas. Foto: Cristóbal Pérez.
¿Por qué se demora la entrega de las viviendas?
De todos los subsidios asignados entre 2007 y 2012, hay 5.992 que aún no han sido pagados en la RM. El 49% corresponde a familias que esperan hace ocho años (ver documento), lo que supera en cuatro veces el plazo normal para el gobierno. Según Darío Oyarzún, del Minvu, la construcción y entrega de las casas debiera demorar entre dos y dos años y medio, pero no siempre ocurre. “Tienes proyectos que durante la ejecución de las obras tuvieron problemas, dificultades de implementación. Proyectos que por distintos errores fueron mal diseñados”, explica Oyarzún.
César Barrientos, de Techo Chile, acusa que el mal registro que tiene el Minvu de los subsidios retrasa el proceso en todos los niveles. “Nos ha pasado que ingresamos proyectos y los Serviu pierden los papeles, y si tú no dejas un respaldo tienes que hacer el proceso de nuevo y eso te puede significar tres o seis meses, por lo que tiene implicancias directas”, explica.
Las razones de la demora en la construcción y adquisición de viviendas sociales son múltiples, pero los distintos actores involucrados coinciden en que el proceso se retrasa por el mal trabajo de algunas entidades que gestionan los subsidios, la tardanza en la aprobación de los permisos de edificación y la inestabilidad económica de las constructoras.
Falla 1: Abusos y abandono por parte de las Egis
El Plan de Habilitación Social es la herramienta que permite la concreción de los subsidios en casas (ver decreto). Este incluye un diagnóstico, acompañamiento a las familias beneficiadas, y la cooperación con constructoras y municipalidades. Las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (Egis) son las responsables de este plan, y deben mantener un vínculo con las familias durante el proceso de postulación, adjudicación y cambio a la nueva vivienda.
Desde 2006, el comité de allegados Salvador Allende fue apoyado por una Egis que debía diseñar y gestionar un proyecto para las 103 familias, pero dos años después la entidad los abandonó. Luego, otro intermediario ayudó al comité a postular a un nuevo subsidio, pero el grupo fue abandonado por segunda vez. “Nos dijeron que tenían exceso de beneficiados, que tenían mucho trabajo, y a nosotros nos descartaron”, cuenta Raúl Abarca, miembro del comité. En febrero de 2011 el comité se juntó con Pehuén, una nueva Egis que los apoya hasta hoy y que los ayudó a obtener el subsidio que ganaron el 5 de febrero de 2013 (ver Resolución Exenta 756).
Las irregularidades de las primeras Egis que abandonaron al comité no fueron un caso aislado. En Rengo cerca de 400 familias fueron estafadas por una Egis que les cobró $80.000 mil a cada una para realizar escrituras y trámites administrativos, pero los documentos nunca llegaron al Serviu. Hoy los afectados aún no saben qué pasó con su dinero, según publicó El Rancagüino en marzo de este año, que informó que había un total de 1.200 familias estafadas por Egis sólo en la región de O’Higgins.
Así también le pasó a la familia de Macarena Riveros (30) en 2009, que junto a otras familias en Melipilla fueron estafadas por un arquitecto que cumplía el rol de Egis y les cobró entre $200.000 y $800.000 a cada grupo para luego desaparecer. Como la Egis tenía todos los documentos relativos al subsidio, el beneficio se suspendió y tuvieron que postular de nuevo. En 2012 estas familias adquirieron un nuevo subsidio, dando por perdidas las gestiones hechas hace seis años en el subsidio anterior. Luego de tres años todavía no comienza la construcción de sus viviendas.
Macarena Riveros se ganó el subsidio en 2012 y todavía no comienza la construcción de su vivienda en este terreno, en Cholqui, Melipilla. Foto: Cristóbal Pérez.
Falla 2: Demora en la aprobación de los permisos para construir
Los permisos de edificación son uno de los elementos que deben gestionar las Egis para la concreción de los subsidios de construcción. La Dirección de Obras Municipales (Dom) en cada comuna se encarga de revisar los proyectos habitacionales y aprobar los permisos, autorizando a la constructora para que comience las obras.
La Dom tiene un plazo de 30 días hábiles para pronunciarse sobre los permisos de edificación, y 15 días si la solicitud incluye un informe de un revisor independiente, ya que puede agilizar el trámite (ver Ley General de Urbanismo y Construcciones, artículo 118). El problema es que este plazo no siempre es respetado por los municipios, lo que retrasa el inicio de la construcción de las viviendas.
Griselda Moreno, directora de la Egis que asesora a las 81 familias de Melipilla que desde 2012 esperan sus casas, afirma que uno de los principales problemas que ha retrasado el inicio de la construcción es la demora de la Dom de Melipilla en responder las solicitudes de los permisos de edificación. Moreno cuenta que el Serviu ha presionado a los funcionarios del municipio para que envíen, al menos, sus observaciones en el caso de no ser aprobados los permisos.
Tal como lo indica la normativa, si la Dom excede el plazo establecido, la Egis o los beneficiarios pueden reclamar al Serviu, que tiene tres días hábiles para pedirle una respuesta a la municipalidad. Si la Dom no se pronuncia en otros 15 días hábiles, el permiso se considera denegado, lo que obliga a las familias a presentar una nueva solicitud, retrasando aún más el inicio de la construcción (ver norma).
Estas demoras se repiten en otras comunas y así lo advirtió el gobierno en 2015. Dentro de su programa para evitar irregularidades en el uso del suelo, en mayo de 2015 el Minvu ofició a las municipalidades y exigió a las Dom respetar los plazos de revisión de los proyectos inmobiliarios. En caso de no aprobar los permisos para construir, la decisión debe estar fundamentada en las normas (ver Circular N°0242), donde la principal razón es que el proyecto no se ajuste al Plan Regulador, una serie de estándares habitacionales fijados por cada comuna (ver artículo 34).
La sede de la Egis de Melipilla se encarga de gestionar subsidios del Fondo Solidario de
Elección de Vivienda para las familias vulnerables. Foto: Cristóbal Pérez.
Falla 3: Inestabilidad económica de algunas empresas constructoras
Otro problema que alarga la espera de las familias es que, según las constructoras, las UF de los subsidios no cubren los costos de la construcción. Esto genera demoras, porque se hace difícil para las Egis conseguir a una empresa que quiera construir viviendas sociales.
“No hay ninguna empresa dispuesta a construir con el valor de los subsidios, no hay incentivos. Y nadie está pidiendo lucrar con montos demasiado disparados. Hoy día la industria de la construcción trabaja con rentabilidades menores al 10%: una vivienda de 500 UF te deja 50, pero una pifia o un atraso se come las 50. Si además tienes el riesgo de que el director de obras no te va a recibir la cuestión, mejor te vas a otro segmento que tenga más margen”, explica el gerente de Vivienda y Urbanismo de la Cámara Chilena de la Construcción, Pablo Álvarez.
Para el Minvu esto es parte de lo que denominan “casos críticos” del Fondo Solidario de Vivienda, en los que la construcción de las viviendas fracasó o nunca pudo comenzar. Según Darío Oyarzún, de la DPH, el fondo permite destinar el 30% de los recursos anuales del programa para los subsidios estancados, porque la constructora quebró o abandonó el proyecto. “En general, ese 30% se ocupa en su totalidad a nivel nacional, principalmente para volver a contratar obras”, explica Oyarzún.
Sin embargo, el arquitecto de la DPH no considera que esto sea un problema de la política de vivienda: “Los montos actuales del programa sí permiten construir proyectos adecuados y no ha habido por parte de la empresa privada grandes quejas. Estudios internos que hemos hecho reflejan incluso que en algunas regiones los montos del subsidio están sobre los costos”.
Cambios, pero no soluciones
En 2011 ya existían 5.927 subsidios en la Región Metropolitana que no habían sido pagados desde 2007, según Transparencia del Serviu RM (ver documento). La espera causada por las irregularidades con las Egis, la demora de los trámites previos a la construcción y los problemas financieros de las constructoras, hizo evidente que se requería un cambio en la normativa.
El gobierno de Sebastián Piñera decidió modificar la política de vivienda y estableció el Fondo Solidario de Elección de Vivienda (FSEV). La nueva norma cambió el nombre de las Egis por Entidades Patrocinantes (EP), abogando por mayor claridad en sus funciones frente a los casos de estafa y abandono. “Algunas Egis cumplían roles bastante buenos, pero el nivel de distorsiones fue muy masivo, hubo abusos bastante grandes”, explica Guillermo Rolando, jefe de la DPH del gobierno de Piñera, quien estuvo a cargo de diseñar el nuevo decreto.
Según Francisco Irarrázaval, subsecretario de Vivienda y Urbanismo bajo la administración de Piñera, hasta 2013 se cerraron casi 1.000 Egis que no estaban cumpliendo sus funciones, de un total aproximado de 1.300 entidades en todo el país.
A pesar del cambio de nombre, Egis y Entidades Patrocinantes en la práctica son la misma figura, ya que quienes en su momento fueron Egis hoy también pueden ser Entidades Patrocinantes. Para ello debían suscribirse a la versión del Convenio Marco Regional de 2010, un documento de inscripción de las entidades, donde detallan su solvencia económica, experiencia técnica, calidad profesional y antecedentes legales.
“Algunas Egis cumplían roles bastante buenos, pero el nivel de distorsiones fue muy masivo, hubo abusos bastante grandes”, explica Guillermo Rolando, jefe de la DPH del gobierno de Piñera.
Pero la mayor novedad del nuevo subsidio creado bajo el gobierno de Piñera fue un sistema de postulación que admitía, además de los grupos organizados con proyecto, a grupos organizados sin proyecto, para incrementar la cobertura de comunas y dar más facilidades de postulación, según la Memoria de Tipologías en Condominios Sociales del Minvu de 2014 (ver documento).
La postulación sin proyecto consistía en la entrega del “cartón” del subsidio a la familia, canjeable por un monto entre 490 y 700 UF según la región de los beneficiados. Eso era lo único que recibían las familias con subsidios sin proyecto, quienes debían autogestionar la obtención de un terreno y luego la viabilidad de construir en él. Por otra parte, quienes postulaban con un proyecto establecido ya contaban, al menos, con el terreno y con una Entidad Patrocinante que gestionara el subsidio.
“Lo que nosotros queríamos era que no todo tuviera que pasar por los intermediarios. La postulación sin proyecto era dar una ventana para que las familias no quedaran siempre cooptadas por este intermediario que es la Egis”, explica Guillermo Rolando, gestor de este cambio en el gobierno de Piñera.
Si bien en 2012 la mayoría de los subsidios adjudicados por el nuevo Fondo Solidario de Elección de Vivienda estaban con un proyecto establecido, al año siguiente el 69% de los subsidios asignados a las familias más vulnerables de la Región Metropolitana fueron sin un proyecto. De ellos sólo se pagó el 7,7%, según Transparencia del Serviu RM (ver documento). “Claramente, después de dos años, ese porcentaje es un monto muy bajo, y por supuesto hay que reconocerlo”, afirma Guillermo Rolando.
Según un documento elaborado por la Gerencia de Estudios de la Cámara Chilena de la Construcción, a mayo de 2015 el Ministerio de Vivienda no había concretado el 66% de los 87.510 subsidios otorgados entre 2012 y 2015 en todo el país.
En 2014 la historia volvió a repetirse en la RM, aunque esta vez con casi un tercio menos de subsidios. De las más de 3.700 familias vulnerables beneficiadas sin proyecto, sólo el 7,2% recibió su casa (ver documento de Transparencia Serviu RM). “Faltó mucha más convicción de que era rol del Estado apoyar a las familias sin proyecto. Nos faltó como Ministerio mayor capacidad, y se requería una actitud mucho más proactiva desde los Serviu. En algunos funcionó bien, pero en otros no fue suficiente”, asume Rolando.
Según un documento elaborado por la Gerencia de Estudios de la Cámara Chilena de la Construcción, a mayo de 2015 el Ministerio de Vivienda no había concretado el 66% de los 87.510 subsidios otorgados entre 2012 y 2015 en todo el país. Según el organismo, a esa fecha aún quedaban 57.498 subsidios en los cuales la vivienda no había sido recibida por las familias (ver documento).
Darío Oyarzún, del Minvu, dice que dentro de ese número hay 30 mil familias sin casa que ganaron el beneficio sin un proyecto, de las cuales casi 10 mil todavía no tienen un plan que les permita tener una nueva vivienda. “Los Serviu de cada región están haciendo los esfuerzos para que se puedan asociar a uno, buscando terrenos para desarrollarlos o vinculándolos a entidades con proyectos en desarrollo”, explica Oyarzún.
Jacqueline Méndez y Raúl Abarca fundaron el comité de allegados Salvador Allende en 2009, para iniciar el camino hacia una casa propia. Foto: Cristóbal Pérez.
La espera sigue
Luego de tres años de la implementación de la política de vivienda de Piñera, en enero de 2015 el gobierno volvió a modificar la normativa. El principal cambio fue la eliminación de la modalidad sin proyecto. “La política anterior tenía distintas dificultades de aplicación, operativas y de financiamiento que la hacían muy compleja. Por lo mismo, este año se modificó su estructura”, explica Darío Oyarzún, del Minvu.
El Fondo Solidario de Elección de Vivienda hoy tiene las modalidades individual y colectiva, ambas con el requisito previo de tener un proyecto habitacional. “Esto es volver a las buenas prácticas que se tenían, y es razonable considerando las características del decreto. La coexistencia de ambas es prudente, sobre todo porque las soluciones individuales, por lo general, ya tienen los terrenos, sólo les falta regularizar un par de cosas y empezar la construcción”, explica el constructor civil Carlos Aguirre, doctor en Gestión y Valoración Urbana de la UPC-Barcelona y especialista en evaluación de proyectos.
Si bien no es posible evaluar aún este nuevo cambio en la política, de los más de 7 mil subsidios otorgados en 2015, el porcentaje de pago de los proyectos colectivos es el doble de los individuales (ver documento). Para algunos, estos datos reflejan que la modalidad colectiva es mucho más fácil de concretar. “En el individual la misma familia tiene que buscar una casa al monto del subsidio en alguna parte de Santiago, en cambio como colectivo tienes 50 o 100 subsidios para negociar la construcción de un proyecto”, argumenta César Barrientos, de Techo Chile.
En 2010 el comité Salvador Allende logró que los dueños de un terreno ubicado en la calle Capitán Ávalos, cerca del paradero 30 de Santa Rosa, firmaran un compromiso de compra y venta. Después de cuatro años, y luego de haber renovado dos veces el compromiso, los privados vendieron el terreno a unos españoles que querían instalar una planta de revisión técnica. El comité no se quedó de brazos cruzados, y acompañados de Alejandro Moya, jefe de proyectos de la Egis Pehuén, fueron todas las semanas al Serviu Metropolitano a exigir la recuperación del terreno en el que estarían sus viviendas. “Íbamos algunos pocos, todas las semanas, pero cuando no nos pescaban movilizábamos a las familias a protestar”, cuenta Jacqueline Méndez.
El Serviu les dijo que el proceso podía durar dos años, pero la insistencia del comité redujo el tiempo a siete meses. La expropiación se aprobó el 26 de junio de 2014 (ver documento) y hoy el Serviu hizo nuevas indicaciones al proyecto. Moya dice estar comprometido con las 103 familias que hace nueve años se unieron para conseguir una vivienda propia, y ahora apuesta por una nueva arquitecta para acelerar las correcciones a las indicaciones del Serviu.
Terreno donde vivirán las familias del comité, en la comuna de La Granja. El lugar, destinado a viviendas sociales, fue expropiado por el Minvu luego de que los antiguos dueños quisieran venderlo a una empresa española.
Sobre los autores: Gabriela Campillo y Cristóbal Pérez son alumnos de último año de Periodismo y desarrollaron este reportaje de investigación en el curso Taller de Periodismo Avanzado impartido por la profesora Paulette Desormeaux.